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以轲作记

世界其实很简单,复杂的是人......

 
 
 

日志

 
 

【转】国内的建筑监理行业乱象  

2013-05-22 08:42:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国家自1988年在八市二部开始建设监理试点以来,到1996年开始转入全面发展阶段,至今已17年了,社会对这一制度逐渐有了认识,但这一制度发展到今天已远离了国家当初推行建设监理制的初衷,发展的路越走越窄,甚至走入了误区,如果国家在大范围内取消现行的强制性监理,整个监理行业将面临生存的危险,如果不取消强制性监理,又与市场经济的原则和规律相违背。面对这种现实,建设部于2004年11月16日发出了建字[2004]200号文,要求在各建设领域试行建设工程项目管理,期望在工程管理制度上有新的突破。但很大程度上出于政府主管部门一厢情愿的工程采购方式,真的是市场的需求吗,真的能改变当前工程管理的现状吗?笔者以为,一切要由市场来决定,建设工程项目管理如果步入建设监理制的后尘,谁又能保证国家不会再推行另外一种管理方式呢? 

【转】国内的建筑监理行业乱象 - P.L.1990 - 以轲作记

 

      走入误区的建设工程监理

  建设监理制从推行之初到现在一直存在争议,焦点是业界及社会各界对这一工程管理制度中的许多问题不能达成一致看法,建设监理如何培育、发展及至规范,政府、企业和市场作出了不同选择,导致了主观愿望良好的制度逐渐背离了市场,走入了误区,工程监理企业的正当利益受到损害,全行业在一个畸形的环境中生存,建设工程监理的实践与国际工程管理惯例不能接轨,监理的路不知走向何处。 

  1、建设工程监理的概念
     《建设工程监理规范》(GB0329——2000)给建设工程监理下的定义是“所谓建设工程监理,是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托,依据国家有关工程建设的法律、法规,经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同,对工程建设实施的专业化监督管理。”它包括了建设前期的工程咨询,建设实施阶段的招标投标、勘察设计、施工验收、直至建设后期的运转保修在内的各个阶段的监督与管理。国家在引进这一制度时,并非特指某一种工程采购方法所对应的工程管理模式。从理论上讲监理单位受业主委托为其提供的一切服务活动统称为监理,也就是国际上所说的工程咨询的一部分,监理工程师常把自己比做FIDIK合同条件里的工程师(Engineer)和各种合同安排所指的咨询工程师(Consulting Engineer),大多数监理工程师在实践中也是这么理解的,并没因合同安排的不同而横生新的概念。但社会对监理的理解和认知与业界相去甚远,及至严重的偏差,随着监理实践的不断深入,业界也感到了理论和实践的严重不足。这源于引进建设监理制度时对这一制度的用词设计的不科学,不合理。由于“监理”一词是借鉴了日本工程实施阶段的管理经验,[1]而日本的施工合同中建筑师始终被称为“监理”,即由建筑师对工程的实施进行监督检查,且“监理”对应的英文单词为Supervisor,意思为管理人员,检查员或监工,而非Supervise。由于合同中没有定义,日本的施工合同与西方的合同有很大的差别。可是多年来用作监理培训的教材都声称监理不是监工,他的地位高于监工,监工是被监理的对象,而实际上大多数的现场监理人员干的就是监工的工作,这也是大多数业主所希望的,只不过他们不是承包商的监工,而是业主雇用的监工罢了。国内从来不将监理工程师英译为Supervisor Engineer,而是强调监理工程师就是FIDIK合同条件里的工程师(Engineer)或咨询工程师(Consulting Engineer)。理论上的混乱加深了建筑领域对监理概念的分歧,政府关注和强调质量监理,也限制了监理提供专业化服务的范围,加之绝大多数的监理单位都不具备建设前期的工程咨询能力,且工程的可行性研究又属于计划部门管理,诸多原因导致工程监理仅限于工程实施阶段,使得监理的路越走越窄,失去了发展的空间。这是体制和政府职能混乱及引导不力造成的,怪不得监理单位。而过分强调国情,又不随着国情的变化——市场主体成分和政府职能的变化进行调整,使监理单位既不能代替质量监督机构,又不能成为具有社会公信力的质量评价机构;既不能发展成运用现代科学技术、经济管理、法律和工程技术等方面知识,为工程建设项目决策和管理提供智力服务的咨询公司,又不具备向客户(Client)提供建设前期工程咨询的能力。随着工程造价和工程咨询(投资)业务的分切,原本包罗万象的建设工程监理只剩下了质量监督的内容,建设监理从引进到现在,发生了质的变化。因此,[2]我们有理由认为,加强对工程咨询相关专业理论研究,并对工程咨询的原理、程序、方法、组织机构、业务开发、案例分析、发展规律等进行研究和探讨,以推动工程咨询业的科学性、有效性和规范性,努力提高我国工程咨询业的技术水平是当务之急。

  2、政府对工程监理的主导
        在我国,政府对建筑业从宏观到微观都进行严格的监督,具体到工程监理更是对监理工程师的监理行为和监理方法作出规定,甚至兴师动众地对实行监理的工程项目进行例行的大检查和突然检查,行政执法之力度一年甚过一年,动用的社会资源越来越多,成本愈来愈大,这说明监理行业是由政府在主导。政府过分干预具体的微观活动对行业发展是不利的,该管的没有到位,不该管的乱越位,现状没有改变,成效没有多大,起不到规范市场秩序的作用。如遭到业界诟病的“旁站监理”制度,实属中国特色,由政府推而广之,并具有相应的法律地位(建设工程质量管理条例)。对于在施工阶段对施工质量进行监督的一种形式,国家在《建设工程监理规范》、《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法(试行)》(建设部建市[2002]189号)中强制监理单位执行,有背市场公平。《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法(试行)》规定了土建工程实施旁站监理的关键部位和关键工序,但并未规定机电设备安装工程实施旁站监理的关键部位和关键工序,这有失偏颇,已引起认识上的误差。依笔者经验,建筑与结构不出问题,并不能保证机电工程的安全和功能不出问题,在有的工程中由于监理工程师未对大多数的机电试验、调试工作进行全过程的监督,只注重结果,致使工程投入使用后安全和功能不能实现,或功能不能正常发挥。当然,旁站监理也有市场,业主大都喜欢,有其深刻的背景。大多数的业主对承包商的施工质量不放心,对质量监督站走过场蜻蜓点水式的监督不欢迎,因此寻求社会机构进行连续性的监督管理是唯一途径,监工的出现也就合情合理。它反映的是承包商诚信的失落,政府监督的失效,社会信用体系的不健全。政府利用行政力量强力干预的后果是施工质量的责任主体不承担质量责任,而让没有主体行为能力的监理工程师承担不相称的责任。如今的监理人员已变成了承包商的施工员和质检员,也许有人会问,监理工程师有许多权力,为什么不行使呢?试问,在目前中国的法律环境和社会环境下,监理工程师能因为承包商的现场施工员和质检员不到岗就不允许开工,甚至停工吗?在大多数的工程项目中根本做不到,这是因为许多承包商的现场质检员大多是挂名的,不可能到岗,业主对此也能“理解”,在这种情况下,承包商和业主与监理就变成了2:1。由此,监理变成了监工,由于要旁站,要对整个施工过程跟班监督,监理还要充当承包商的质检员,甚至是施工员。现实就是这样,人们可以谴责监理的不作为,建设行政主管部门可以对其进行处罚,甚至追究相应责任。可是对承包商的不作为和业主的乱作为却无人问津,法不责“众”,这公平、公正吗?难道不是本末倒置吗?我们看到,承包商的质量责任和管理能力已被大大地弱化了,原因就在于政府强调第三方的无为可能带来的后果,将责任主体自身的不足(如工人缺乏培训,农民工较多,施工管理差等)一厢情愿地交由第三方来弥补,而忽视责任主体自身的责任。目前大有用监理单位的旁站监理代替承包商现场质量管理的趋势。 
  监理还被要求对建设工程项目的合法性进行监督,甚至对业主的“不法行为”向建设行政主管部门报告,这就难为了监理工程师和监理单位。建设监理制度包括政府监理和社会监理两个层次,政府监理具有强制性与法令性,因此建设工程项目的合法性应交由政府监理,而不应由社会监理承担。监理企业与工程项目业主是委托与被委托的关系,有经济关联,也就是业主是监理的雇主,在目前工程实施阶段的监理现状下,要求监理工程师对建设工程项目的合法性进行监督是不切实际的。要求监理工程师对业主的违法违规行为向建设行政主管部门报告,这就相当于监理工程师向业主提供的服务变成了对业主的监督活动,这在法理上是讲不通的,也不合情理。而业主是监理的衣食父母,是上帝,监理工程师不可能作到向建设行政主管部门主动报告业主的不法行为。在一些政府工程中,政府部门自己的不规范行为早为人们知晓,政府监理都不能予以纠正和改进,又有什么理由让社会监理监督建设工程项目的合法性呢?笔者从事监理工作十年,了解到许多工程项目在开工前未领取施工许可证,但业主都能向有关部门打招呼,先开工,后办证,有关部门也予以认可,更有甚者,有的工程项目在开工三、五个月后业主才向建设行政主个管部门申请领取施工许可证,可没有谁追究业主的法律责任,施工许可证照样发放,这期间监理工程师能拒绝提供监理服务吗?标准的监理合同并未规定业主未办理施工许可证监理就可以不提供服务,如此情况下监理又能监督谁合法谁不合法呢,最终的结果是监理不作为,监理违法。现实就是这样,人们知道监理做不到,可还是要求他去做。
  近年来向监理转移了越来越多的施工安全责任,它象一座大山,已压得监理喘不过气来。有些要求过于偏激,如要求监理进行安全旁站,政府将自己原先管不了,管不好的事推向监理企业,监理企业在无安全监理费用,免费服务的情况下承担责任,公平吗。人们看到,建筑工地出了安全事故,对安监站无行政和经济处罚,却对监理单位和监理工程师进行处罚,追究安全责任不能公正地进行处理,把监理单位的责任无限扩大,监理已变成了一个低收入、高风险的职业。监理工程师在施工阶段所能做的就是审核承包商的施工组织设计(方案)和安全措施,对安全的监管只是检查、监督和促进,他不是建筑产品的生产者,安全历来是谁生产谁负责,现场施工安全的直接责任人是承包商,目前强加给监理的安全责任有违《建筑法》。笔者在香港建筑师担任监理的工程项目中了解到,建筑师虽然在施工过程中检查各项安全措施,监督和促进承包商的安全工作,但建筑师并不承担因安全事故引致的责任,除非建筑师对承包商有关安全的事项发出了明确的指示。国内现在应当做的是建立市场机制,完善法规体系,如在现有基础上由政府部门每年对相应资质承包商的安全事故进行统计,核发政府确认的安全记录,并将其作为承包商投标必须提供的记录之一,相关法规还可规定在什么情况下,承包商在多长时间内不得承揽什么规模的工程项目,由此限定不良的承包商进入相应的建筑市场,一个不良的承包商长此以往将被市场所淘汰。惩治措施对承包商应当是致命的,能触动其利益,保障社会公平。一个被社会公认的、透明的游戏规则将是有效的。 
  人们给监理强加了太多的附加职能,这些职能超越了它的社会属性和自身能力,也违背了市场交易原则,监理背负了太多的东西,现在是否给它卸载还其本来面目。 

   3、强制监理
        工业发达国家和地区由于投资主体的成份简单,工程项目大致分公款投资和私人投资两种情况,其建设项目组织实施方式和合同形式也不同,项目实施阶段的监理除公款投资项目外,其他项目政府并不强制监理。我国由于投资主体多元化,政府在计划经济时的职能还未完全转换,工程项目在近年来还呈现投资主体成份复杂的现状,因此政府在较大范围内规定了必须实行监理的工程项目,不但如此,一些地方出于各种原因,监理的范围越来越大,监理取费却愈来愈低。是什么原因导致市场扭曲或失真呢?杭州的监理市场有人专门做过调查,[3]有很大一部分的业主(占被调查数量的31.7%)并不赞同政府的强制监理,其实全国的情况也大都如此,即便已实行监理的工程项目,许多业主都有自己的一套班子来进行工程管理,被称为“监理的监理”。出现这种情况的背景是当前办理施工许可证要填写监理单位,否则建设行政主管理部门不发放施工许可证;商品房预售许可证申办时也需要监理单位出具相关证明,否则开发商不能办下预售许可证;质量监督站不再对工程质量进行核定,分部工程改由监理工程师对工程质量组织验收,单位工程进行评估。而业主把他的一部分职责委托给监理工程师去完成,并非按照监理合同规定的监理范围和权力实际委托,通常情况下多为质量控制和安全管理,也即责任最大、最得罪人、最易引起冲突的工作。所以,相当多的业主不委托”监理”不行,与此同时,业主仍要组织起自己强大的项目管理班子,而监理相应的权力在施工中也经常被业主剥夺,在许多工程项目表现为社会资源的浪费,社会总的管理成本增加,它反映了业主固有的观念,对监理工作不认同,监理不能提供业主需要的服务。在这种情况下,监理最大的工作就是签字和盖章。这表明,我国目前的监理制完全是一种政府强制行为,不是社会行为和社会需求,政府要监理,业主不得不监理,计划经济向现代商品经济转化,体制、机制一时还不具备监理制运行的土壤、环境和市场需求,人们对事物的认识还基于原有的思维方式。再者,中国原本是一个自给自足的小农经济的封建社会,人们习惯于自己做自己的事,总以为自己做的比别人放心,比别人好,这种习惯根植于中国人的血脉中,传承至今。于是乎,中国有那么多酒厂,那不计其数谁也说不清牌子的酒;有了全世界第一多的汽车制造厂,但总也造不出世界一流的中国轿车。多年的计划经济导致了一个企业就是一个小社会,社会分工缺乏专业化,在体制未发生根本改变,社会转型还未完成的情况下,强制监理未必就是良药。十多年过去了,我们对国际建筑业管理贯例有了更深的了解,它并不完全是国内所说的监设监理,它有其深刻的理论内涵和实践背景。那么国内当前是否应当厘清什么样的工程项目实行监理,公款投资与私人投资有什么不同,工程的采购方法应多样,由业主决定,不同的项目类型采用不同的合同条件,标准合同模式及其依据的合同文本由相关行业组织制定,政府主要通过立法来规范建设行为,减少对其实施过程进行具体的监督与管理,逐步走上小政府大社会的路子。

   4、监理招投标
        工程监理招投标在一些地方变得很滑稽,甚至走上了岐路,政府工程竟然在当天开标,当天评标,当天答辩,然后当天定标,各项程序进行的十分草率,从表面上看程序合法,实则是掩人耳目,走走过场,评标小组怎么可能在极短的时间内将所有投标人的技术标全部看完呢,就这样,凝结着监理投标人汗水和智慧的标书到了评标“专家”手里仅仅被看看目录,翻翻内容,量量厚度,或是干脆来个简单的,把所有投标人的技术标放在一起,比高低,量厚度,据此打分决出雌雄,或者任你是那般蛟龙,内定的监理单位肯定是第一名。这误导监理单位编制的技术标越来越厚,少则几十页,多则一、二佰页,内容空洞,假设连篇,费话、套话成堆,标准规范大量摘抄。更有甚者,有的业主在只提供项目可行性报告部分内容和方案设计图的情况下,却要监理投标人提交《监理规划》,并分析工程的难点和监理重点,提出合理化建议,可这并不能难倒早已久经沙场的监理单位,照样能编出大本头的《监理规划》,回答业主感兴趣的问题。 
  那么招标方式又是什么现状呢,在深圳,政府工程按规定在交易中心公开招投标,当天答辩,当天定标,由于这一方法存在漏洞,不能避免监理投标人的违法行为,现已改为摇号抽签的方式,即入围的监理投标人用摇号抽签的办法来决定谁能中标,你可别笑话,这一招从表面上看很公平,但有的监理单位一年内竟不能中一个“签”,你说它公平吗?投标已变成了赌博。社会投资项目的业主大多采用招投标的方法选择监理单位,但一般情况下监理费用的高低起决定作用,大多数的业主并不把专业人士的知识、技能和工作经验作为选择监理工程师的主要因素,除了少数采用国际工程管理模式的业主外,项目建议书与谈判、协议评审等方式极少采用。这反映出业主雇用监理工程师的心态,少花钱,多办事,一方面需要监理,一方面又不采用有效的途径选择监理,并经常抱怨找不到好的监理。其实,为支付给监理工程师的报酬与监理工程师的工作给项目带来的潜在利益及其重要性相比,实属微不足道。“质优必然价高”作为工程咨询委托中被认可的规则,在中国普遍不被认可。 
  从十多年的监理实践来看,业主与监理单位对监理招投标的认识都存在误区,监理技术标书缺乏针对性和实旨性内容,监理规划或方案称为技术建议书更能显示监理活动作为咨询服务的特性。[5]建议书是否表明监理单位对监理任务清楚了解,而且能就执行任务的方法与途径提出建议,在有些业主的工作大纲要求不很明确时,监理单位能够阐述自己对工作大纲的理解,澄清某些不确切的地方并提出修改建议,这洽洽是监理单位显示其创造性的机会。对技术建议书的核心部分——方法与途径,其内容是针对具体项目及所要求的监理服务类型,详细描述监理单位将以何种方式,采用什么方法及步骤去完成工作大纲所要求的每一项监理任务,这也是考察监理单位实力与水平的一个重要方面。而一份建议书是否成功,很大程度上取决于专家的选派,监理人员的安排在评分标准中的权重很大,其中总监的权重又是最大的,因此,除了完全符合工作大纲的要求外,他还应具有很强的组织能力,有经验的监理单位往往都是指定自己最好的专家去担任这一角色的。每个被选派的专家都要认真仔细地按工作大纲规定的格式准备自己的工作简历,以作为技术建议书的附件供业主审查。 

   5、监理工程师的管理
        监理单位是高智能的管理型组织,监理工程师是复合型的人才,这种人才资源目前仍然短缺,每年的供应量满足不了市场需求。既然是一种短缺资源,国家就应当充分利用,提高利用率。但目前的政策是从上到下都对其进行限制,监理工程师不能合理流动,内陆省份取得监理工程师资格的人士要到东部和珠三角地区从事监理职业,内陆省份的主管部门会进行限制,找出种种理由不予办理或拖延办理相关手续,而变更监理工作单位,办理变更注册手续将是慢长而繁琐的过程。具备总监能力和资格的人士在监理行业更是稀有资源,可主管部门非要限制其只能在一个项目中担任总监,非但如此,还要求总监常驻工地,一旦那天检查时总监不在工地,监理单位和总监本人将被记入不良记录,受到处罚,并进行公示。然而主管部门对承包商的法人代表、公司总经理担任项目经理的骗术却置之不理。目前对监理工程师管理的制度好比一个牢笼,一旦进到这个里面,就没有了自由的空间。真不知这一制度的设计有何作用,它实际上已限制了生产力的发展,阻碍了监理市场的发育,掩盖了建筑业的矛盾,保护了落后,更与国际惯例不接轨。现阶段政府应当做的是借鉴工业发达国家和地区的经验:[6]对工程咨询的管理采用面向“专业人士”执业资格的管理模式,也就是政府制定有关法规约束从事工程监理的专业人士的执业行为;专业人士组织(学会)负责考试认证专业人士的专业资格,并通过制定实施专业人士工作条例和职业道德规范监督管理专业人士的从业行为;政府建设主管部门或专业人士组织采用注册制度控制从事工程监理的专业人士的执业资格;通过市场竞争机制、服务信誉等淘汰不合格的专业人士。

         ——转至 百度:神功808

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